ANTEPROYECTO DE TESIS

Doctorado en Administración y Política Pública

Área de trabajo: Políticas Urbano-Territoriales

Director Propuesto: Mgter. Claudio Tecco

Abril de 2012

FUNDAMENTACIÓN

El Área Metropolitana del Alto Valle de Río Negro y Neuquén se ubica en el norte de la Patagonia Argentina constituyendo el núcleo poblacional más importante de esta árida región. En aquella se alternan ciudades y pueblos con zonas rurales de alta densidad de población y agricultura de regadío intensiva; localidades que, con intensa interacción mutua conforman el área metropolitana inter-provincial, teniendo en común (entre otras) la problemática del consumo progresivo de sus suelos productivos. Ello en vista de que se asientan sobre el suelo del estrecho valle irrigado, que se presenta como limitado, condicionando la extensión paulatina de las mismas. Sobre él se desarrolla la actividad frutícola, que cimentó y motorizó inicialmente el crecimiento de las localidades, hoy dinamizadas en gran medida por la actividad económica hidrocarburífera. Asimismo se constata una crisis estructural que afecta a los pequeños productores primarios de la actividad frutícola, acrecentando su incorporación como oferentes de tierras urbanizables, facilitando con ello la expansión urbana a costa de suelos productivos. Este fenómeno y otros podrían operar entonces sobre las políticas urbano-territoriales a formular, desde una óptica sectorial.

Desde el año 2008 se constituye en el área metropolitana del Alto Valle de Río Negro y Neuquén la Asociación de Municipios de la Región de los Valles y la Confluencia (AMRVC), ya que comienza a reconocerse que se comparten no solo un sistema de asentamiento común, sino también problemáticas homogéneas que traspasan las jurisdicciones municipales y provinciales.

Hasta ese momento no existía ninguna organización metropolitana (menos aún un nivel de gestión metropolitano), que facilitara la coordinación o compatibilización de políticas locales, sobre todo urbano-territoriales. Si bien, en los últimos años se viene observando en el territorio nacional una creciente multiplicación de unidades, entes, asociaciones, consorcios y agencias de desarrollo locales, regionales y provinciales, y por ende de Planes Estratégicos y Territoriales a diversas escalas, es necesario reflexionar sobre las fases subsiguientes a la formulación de tales planes, vale decir, sobre las condiciones necesarias para su implementación, como así también en lo referido a la posibilidad de poner efectivamente en práctica las políticas, lineamientos y medidas resultantes de los mismos. Es éste uno de los puntos que ha estimulado la propuesta de la presente Investigación.

En la misma dirección las acciones por la AMRVC realizadas, indican su acelerada y creciente consolidación institucional y operativa, e incluyen la elaboración de un Plan Estratégico Regional. Dicho plan vislumbra el planteo de lineamientos comunes de políticas urbano-territoriales; por lo que se deberá considerar la multiplicidad de componentes que convergen en esta dimensión (sociales, institucionales, económicos, políticos, etc.), siendo ineludible su reconocimiento y consideración en vista al diseño e implementación de políticas públicas eficaces, minimizando de esta forma las posibilidades de fracaso, ya que la puesta en práctica evidencia, a través del tiempo, la concurrencia de una multiplicidad de factores intervinientes tanto internos como externos a los órganos implementadores de dichas políticas, que podrían terminar condicionando su implementación.

OBJETIVOS

Objetivo General:

Identificar y analizar los factores institucionales y socio-económicos que pueden condicionar la implementación de políticas urbano-territoriales concertadas entre los municipios que conforman la AMRVC.

Objetivos Específicos:

-Analizar los aspectos normativos vinculados a lo urbano-territorial así como la organización interna de los municipios conformantes de la AMRVC.

-Analizar el número y cualificación de los Recursos Humanos del área responsable en la implementación de políticas urbano-territoriales de los municipios conformantes de la AMRVC.

-Analizar las relaciones supra e inter-municipales respecto a lo urbano-territorial en los municipios conformantes de la AMRVC.

-Analizar la trama de actores vinculados al mercado del suelo urbano-rural en los municipios conformantes de la AMRVC.

ANTECEDENTES

El presente Plan de investigación aspira a dar continuidad y ampliar el tema abordado por el autor en el Trabajo Final de Grado de la Licenciatura en Desarrollo Local-Regional. En el mismo se planteó reconocer y analizar los efectos ambientales del proceso de crecimiento espacial por extensión de la ciudad de Cinco Saltos (integrante de la AMRVC), así como los posibles impactos económicos del mismo en la base económica de la localidad a largo plazo, considerando escenarios prospectivos. Esta problemática fue sugiriendo en el trabajo de campo la observación de las condiciones que podrían entrar en juego si se resolviera plantear e implementar políticas urbano-territoriales de forma decidida por parte de los poderes públicos locales; asimismo se evidenció en dichas circunstancias la necesidad de abordar ese tipo de problemáticas e intervenciones de forma inter-municipal e inter-provincial debido a las condiciones particulares del sistema de asentamientos del cual cada municipio es sólo una parte[1]. Esto además pudo revalidarse al examinar antecedentes de lo mencionado: se verificaron trabajos realizados y publicados incluso desde las propias instancias gubernamentales, especialmente enfocados en las capacidades institucionales y su rol respecto a la implementación de las políticas urbano-territoriales en otros casos del país (Zanzottera, 2005).

Se plantea como andamiaje teórico-conceptual para fundamentar y abordar la presente propuesta a las elaboraciones teóricas relativas al Proceso de Implementación de políticas públicas (Wildavsky y Pressman, 1973; Subirats, 1989), la producción científica referida a los nuevos órganos y mecanismos de gestión inter-municipales y metropolitanos (Pírez, 2008), la referida a Capacidades Institucionales (Oszlack, 2001) y la relativa a los procesos de urbanización y suburbanización (Furlani de civit, 1999; Szajnberg, 2006; Vapñarsky, 1987; etc.), recurriendo constantemente al enfoque sistémico.

Así, las siguientes Hipótesis orientan este trabajo:

H1: Existirían déficits normativos para poner en práctica una adecuada regulación urbano-territorial en los municipios conformantes de la AMRVC.

H2: El número y calificación de los cuerpos técnico-profesionales de las áreas vinculadas a las políticas urbano-territoriales sería insuficiente.

H3: Las relaciones supra e inter-municipales de los municipios conformantes de la AMRVC presentarían un grado de intensidad bajo respecto a lo urbano-territorial.

H4: Los actores vinculados al mercado de suelo urbano-rural presentarían conductas contrarias a la normativa de ordenamiento y regulación de los municipios conformantes de la AMRVC.

ACTIVIDADES Y METODOLOGÍA:

A fin de analizar los factores institucionales y socio-económicos que pueden condicionar la implementación de políticas urbano-territoriales concertadas entre los municipios que conforman la AMRVC, se construirá un “modelo ideal”, en el sentido weberiano[2]. Los modelos ideales son construcciones axiológicas que difícilmente se encuentren, en estado puro, en el mundo real. Son sin embargo de gran utilidad para contrastar situaciones y observar la mayor o menor proximidad de cada caso a un modelo que se construye tomando en consideración criterios teóricos fundados y experiencias de gestión desarrolladas en diferentes contextos. Así será necesaria una revisión y lectura bibliográfica sobre las distintas perspectivas teóricas y experiencias útiles a la construcción del mismo. 

Luego, en vista al primer y segundo objetivo, se recurrirá a la observación, a la recopilación documental (de fuentes primarias y secundarias: Fuentes estadísticas, Informes y estudios, Documentos oficiales, Archivos oficiales, Documentos gráficos, diarios, etc.) y a la técnica de entrevista, con objeto de recabar información. Posteriormente a la obtención de la misma se procederá a su ordenamiento, dando paso al análisis y el desarrollo de conclusiones.

Respecto a las tres primeras hipótesis se propone realizar análisis documental (de ordenanzas, códigos, leyes provinciales y programas o proyectos implementados o frustrados), así como entrevistas a funcionarios municipales de las unidades de la administración que intervienen en las políticas en cuestión. La Hipótesis 3 también forzará a realizar entrevistas con los funcionarios pertenecientes (o implicados) a las áreas de Relaciones Institucionales. Para la Hipótesis 2, si no fuera suficiente la información documental, se aplicaría una encuesta breve orientada a conocer la cualificación del personal, obteniendo así los datos y conclusiones sobre los Recursos Humanos.

Para comprender los factores externos a los organismos implementadores de las políticas urbano-territoriales, y puntualmente la lógica de acción de los actores, se relevará en un primer momento información factual (recorrido de campo y observación) intentando reconocer grupos de actores y explorar su comportamiento a través de la existencia de antecedentes relacionados a la implementación de políticas urbano-territoriales en los municipios del área metropolitana en cuestión (actas, memorias, boletines, diarios, etc., así como entrevistas a informantes claves). En segundo lugar se realizarán entrevistas directas con estos actores para confrontar, finalmente, la totalidad de la información recabada y elaborada sobre ellos con lo explicitado he indicado por las normas urbano-territoriales vigentes de su municipio o provincia de pertenencia, persiguiendo la contrastación de la hipótesis.

De esta forma, habiendo verificado las hipótesis, se contrastarán sus resultados con el modelo (ideal) de análisis construido sobre los factores intervinientes en la aplicación de políticas urbano-territoriales en áreas metropolitanas, arrojando cuales de los factores en este caso podrían condicionar en mayor o menor grado la implementación de dichas políticas desde la AMRVC en el área metropolitana del Alto Valle de Río Negro y Neuquén.

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[1] Ello ya había sido sugerido por Cesar Vapñarsky en: “La formación de un área metropolitana en la Patagonia. Población y asentamiento en el Alto Valle”. CEUR Centro de Estudios Urbanos y Regionales. Bs. As. 1987.  pág. 156

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[2] Se hace referencia a los criterios de modelización utilizados por este autor para caracterizar tres tipos puros de dominación legítima: racional, tradicional y carismática (Weber, 1969).

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

-AMRVC, Informe de Gestión 2009 – 2010. [en línea]: Sitio Web. Disponible en: http://ww2.amrvc.org.ar:82/pdf/Informe-de-Gesti%C3%B3n-2010.pdf [Consulta: 29 de mayo 2011]

-AMRVC, Propuesta PER ante CFI [en línea]: Disponible en: http://es.scribd.com/doc/18004213/Propuesta-PER-ante-CFI-de-la-AMRVC [Consulta: 28 de mayo 2011]

-Forquera, Emilio “¿Urbanización sobre suelos productivos? El caso de la localidad de Cinco Saltos”. Tesina de Grado Inédita. IAPCS. UNVM. Córdoba. 2008.

-Furlani de civit, María E., Gutiérrez de Manchón María, Molia de Buono G., Lotfi Viviana. “Producción de lo urbano en un área de oasis”. Cricyt Mendoza. CONICET – Facultad de Filosofía y Letras. Universidad Nacional de Cuyo. 1999.

-Giuliani Adriana; Díaz Nora, “Petróleo y economía neuquina”, EDUCO, Neuquén, 2008.

-Oszlak, Oscar; Orellana Edgardo “El análisis de la Capacidad Institucional: Aplicación de la metodología SADCI” 2001. [en línea]: TOP Sitio Web. Disponible en: http://www.top.org.ar/Documentos/OSZLAK,%20Oscar%20y%20ORELLANA,%20Edgardo%20-%20El%20an%C3%A1lisis%20de%20la%20capacidad%20institucional.pdf [consulta: 25 de junio 2011]

-Pírez, Pedro “El desafío de la gobernabilidad Metropolitana en la Argentina” [CD-ROM].  En VII Seminario RedMuni “La Gestión local en Argentina: Situación y perspectivas”. UNGS. 2005.

-Pirez, Pedro “Gobernabilidad Metropolitana en la Argentina” en Badía, G. y Carmona, R. (Comp.) La Gestión Local en Argentina: situación y perspectivas, Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines. 2008.

-Subirats Joan, “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia en la Administración”, INAP, Madrid, 1989.

-Subsecretaría de Gestión Pública de la Provincia de Bs.As., Marcela Zanzottera “Estado, democracia y desarrollo territorial” en III Congreso “Sociedad, Gobierno y Administración”. Tucumán. 2005. [en línea]: Disponible en: http://www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar/…/estado_democracia_y_desarrollo_ territorial.doc [consulta: 28 de mayo 2011]

-Szajnberg, Daniela, “La suburbanización”. Serie difusión 17, Ediciones FADU, Bs.As. 2006.

-Vapñarsky Cesar A.; Pantelides Edith A. “La formación de un área metropolitana en la Patagonia. Población y asentamiento en el Alto Valle”. CEUR Centro de Estudios Urbanos y Regionales. Bs. As. 1987.

-Weber, Max; “Economía y Sociedad”. Fondo de Cultura Económica. México. 1969.

-Wildavsky, Aaron B.; Pressman Jeffrey L. “Impementatión” How Great expectations in Washington are dashed in Oackland. University of California Press. Los Ángeles. 1973.