ANTEPROYECTO DE TESIS

Postgrado: Doctorado en Administración y Política Pública IIFAP – UNC

Área de trabajo: Desarrollo Territorial Rural

Director propuesto: Mgter. Claudio Tecco

Tesista: Emilio Forquera

Octubre de 2013.

Introducción (Tema y Justificación):

El presente escrito explicita el plan de investigación propuesto por el alumno para el doctorado en Administración y Política Pública dictado por el IIFAP-UNC. Dicho tema emerge en vista a la función de becario que desempeña el alumno en el Programa Nacional de Agroindustria y Agregado de Valor (PNAIyAV) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), organismo científico-tecnológico responsable de su ejecución. Este programa a su vez se sitúa como participante y colaborador directo del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial “PEA 2020”, a través del cual la agroindustria y el valor agregado en origen a la producción primaria, se instalan como política de Estado. Este persigue el aumento de la producción agropecuaria nacional y el incremento del agregado de valor en las distintas cadenas agroalimentarias para posicionar a la Argentina como “líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, de calidad y con valor agregado, en particular en  origen, asegurando al mismo tiempo la provisión alimentaria nacional y satisfaciendo la demanda internacional en cantidad y calidad, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y social, promoviendo de esa forma el desarrollo de la Nación y sus regiones”^[1]. Así el PEA, marco general de las políticas, programas y proyectos agropecuarios, “propone profundizar la tendencia ya iniciada años pasados en la generación de valor agregado, con fuerte inserción de la Argentina en las cadenas globales de valor mundiales…”^[2], describiendo un Modelo de desarrollo para el sector agroalimentario y agroindustrial argentino, que de no adoptarse se continuaría con el viejo modelo, aún creciendo incluso pero siguiendo lo que fue una característica histórica del país: un eficiente productor de commodities, generador de saldos exportables basados en la comercialización de productos primarioscon bajo agregado de valor.

En esta dirección el PNAIyAV estimula la integración vertical del productor agropecuario en forma asociativa para la transformación e industrialización de los granos en origen, incrementando el valor de los productos obtenidos y recuperando competitividad frente a los productores de gran escala, intentando mejorar su renta y favoreciendo su arraigo.[3] Ello no solo mejoraría la situación del productor sino también de su entorno próximo: en sus inicios el programa nace, entre otras razones, debido al progresivo despoblamiento de las zonas rurales y pequeñas localidades que se viene observando, sobre todo desde la implantación y extensión del sistema de siembra directa, especialmente de soja genéticamente modificada, por lo que se torna imperioso generar empleo genuino y desarrollo local.

Ahora bien, tanto el PEA como el Programa descriptos, que impelen al agregado de valor y al desarrollo de la agroindustria en origen, se encuentran signados por la incorporación del Enfoque Territorial, lo que implica la preeminencia del territorio -ahora objeto de las políticas-, la participación activa de los actores más relevantes de dicho territorio y en fin la cooperación entre estos agentes públicos y privados, tanto locales, provinciales y nacionales, como elemento fundamental para la gestión de las políticas. De esta forma se ha comenzado a proponer, convocar e incorporar desde aquellos (así como desde otras políticas y programas) la participación activa de pequeños y medianos municipios de zonas rurales e intendentes en sus objetivos y actividades, y en sí, incorporarlos como actores claves del modelo de agro-desarrollo propuesto. Asimismo si se consideran las premisas de la literatura especializada al respecto, estos actores debieran adoptar entonces un rol de promotores y facilitadores de los proyectos agroindustriales, agroalimentarios y bioenergéticos que se propongan en su localidad; forzándolos a abordar intervenciones destinadas a proporcionar la infraestructura requerida, potenciar y coordinar servicios de apoyo a la producción, articular actores públicos y privados e impulsar diferentes formas asociativas, entre otras.

Así lo antedicho vislumbra el planteo e implementación de políticas orientadas a la promoción de la agroindustria y el agregado de valor a la producción primaria en pequeños y medianos municipios de zonas rurales, lo que deberá considerar la multiplicidad de factores intervinientes (institucionales, socioculturales, productivos, etc.) tanto externos como internos a los órganos implementadores al momento de su ejecución, siendo ineludible su reconocimiento y consideración en vista al diseño e implementación de políticas públicas eficaces. Por ello en esta investigación nos abocaremos a las capacidades estatales en juego en la red política local para abordar las intervenciones en esta área específica, tendientes a “industrializar la ruralidad”, que comienzan a involucrar cada vez con mayor recurrencia al gobierno local. Además, se hará foco principalmente en las interacciones tanto verticales de este nivel de gobierno como en las interacciones horizontales con los distintos actores públicos-privados del territorio, vinculados a las políticas orientadas a la promoción de la agroindustria, es decir, se ahondará en las redes de gobernanza de la agroindustria a nivel local. Para ello se trabajará sobre dos municipios de 14.000 y 26.000 habitantes de la región pampeana: uno en la provincia de Córdoba y el otro en la provincia de Santa Fé, respectivamente. Los mismos cuentan con una prolífica actividad agroindustrial, al punto de haber sido seleccionados para su exposición como casos exitosos, en el II Congreso de Agregado de Valor en Origen “Más desarrollo en los territorios”, organizado por el INTA en el año 2013.      

Aspectos Conceptuales y Estado del Arte:

Se comenzará en este apartado intentando conceptualizar algunos términos relevantes para el anteproyecto como lo son Estado, Desarrollo, Desarrollo Rural y Agroindustria para después analizar la inscripción del PEA a la noción de desarrollo correspondiente y desembarcar en los conceptos de gobernanza y capacidad institucional.

El Estado

El Estado es uno de los conceptos centrales de las ciencias sociales y existen de él diferentes modos por los cuales puede ser conceptualizado. Siguiendo a Aldo Isuani (1984), si se consideran los autores clásicos de la teoría política, se deriva en tres conceptos básicos de Estado: El primer concepto observa al Estado como una asociación, donde el cual coincide con la sociedad y difiere de la institución de gobierno. Esta idea ofrece dos variantes: para la primera el Estado surge del acuerdo de individuos (teoría del contrato social) y para la segunda como resultado de un grupo que se impone sobre otros grupos sociales (Max Weber). El segundo concepto concibe al Estado como una dimensión social, que a veces abarca y otras se opone a otras dimensiones de la sociedad (Hegel); aquí las esferas Estado – sociedad civil se tornan contrapuestas. Ya el tercer concepto derivado del marxismo, considera al Estado como un aparato separado de la sociedad, que opera a través de sus instituciones gubernamentales, administrativas y coercitivas. No obstante cabe explicitar que estas nociones básicas luego se fueron mixturando, fusionando los  autores con el tiempo nociones diferentes del Estado.

Perspectivas actuales

Desde la perspectiva de la modernidad reflexiva se plantea un nuevo orden en el que Estado, economía y sociedad civil se separan, apareciendo nuevos riesgos sociales (destrucción de la naturaleza, autoritarismo, etc.). Esta custodia de los nuevos riesgos estaría ahora en la sociedad (movimientos sociales) y no en el Estado. En una sociedad ordenada de acuerdo a criterios más reflexivos que funciona en un contexto de incertidumbre fabricada, la autoridad burocrática pierde eficacia administrativa ya que el Estado, estaba preparado para enfrentar riesgos externos, atado a una concepción lineal de la vida de los sujetos guiada por la tradición y encerrado en el productivismo; lo que ha virado profundamente en vista a los cambios que han transformado el orden social de las últimas décadas. Para Giddens (1998) un desarrollo alternativo, comprendería un programa político generativo[4] que: partiría de los compromisos reflexivos de los movimientos sociales autóctonos y grupos de apoyo con las fuerzas de transformación de sus vidas; estimularía la independencia y la integridad como medios de desarrollo; y haría hincapié no solo en los derechos sino en las responsabilidades (Estado como espacio potencialmente generativo).

Coincidentemente, Offe (1992) a través de la teoría sistémico-crítica demuestra las ineficiencias y limitaciones del Estado racional-legal para resolver las problemáticas sociales actuales y destaca, igualmente, el papel distintivo de los nuevos movimientos sociales para generar el cambio social en el nuevo orden, debiendo reapropiarse la misma sociedad de la esfera política para ello. Para el autor el Estado termina actuando con una “hibridez” de racionalidades, más allá de los criterios de racionalidad legal, y cuando se sale de ella se somete al juego de la política, debiendo buscar consenso de la sociedad hacia sí mismo para legitimarse.

Por su parte desde la perspectiva neo-marxista (Mabel Thwaites Rey), en la cual se profundizará, se considera al Estado como expresión del poder social dominante, garante de una relación social desigual y conflictiva, en la que el poder político y administrativo procede directamente del control de los medios de producción. Así entiende al Estado como un nudo de contradicciones ya que las instituciones “conquistadas” pueden ser interpretadas como un logro popular al mismo tiempo que devienen legitimadoras del sistema capitalista, por lo que ¿se aceptan o se desechan? Siguiendo a la autora esto podría superarse con formas de organización social alternativas. Para esta visión entonces, la reproducción de las relaciones sociales capitalistas (contradictorias) por parte del Estado, se hace evidente en sus acciones y en su morfología.

Por otro lado la autonomía social versus el poder del Estado representa una dicotomía ya que el Estado-nación es una categoría difícil de soslayar para pensar la acción colectiva y es clave en y para la lucha política. Así a pesar de la globalización imperante las condiciones democráticas sólo se dan en el, por lo que enfrentar al Estado, sería pernicioso para el pueblo. Por ello el Estado es-no es- y puede ser: “es represivo pero puede ser protección de los más débiles, no se puede ser indiferente a él, se debe empujarlo a actuar como si verdaderamente fuese una instancia de articulación social, operar en y sobre él sin subsumirse, sin cedérselo a la minoría opresora” (Thwaites Rey, 2004). Así se plantea transitar en la contradicción de luchar contra el Estado (eliminarlo como instancia de desigualdad y opresión), a la vez que ganar terreno en él para avanzar en las conquistas populares, entre ellas la ampliación sustantiva de la democracia.

Para la autora “el Estado conserva resortes claves para resistir la dinámica globalizadora en sus aspectos más perversos para la vida de los pueblos y sostiene además que los sectores populares tienen un papel central para la reorientación y reorganización de los Estados”. Tal es así que “en la última década se ha dado un cambio en la relación de fuerzas a escala regional, que ha determinado un clima de recuperación de cierta autonomía estatal-nacional para definir cursos de acción que se pueden imponer a las clases y sectores dominantes locales e internacionales” (Thwaites Rey, 2010, p. 13). Ello nos remite a la funcionalidad del Estado: no solo debe pensarse como articulador de las relaciones de poder, inherente a la dimensión “interna” del Estado (en su territorio nacional); también debe considerarse la dimensión “externa”, que remite al posicionamiento histórico de esa unidad en el concierto de Estados que conforman el mercado mundial. No obstante ambas dimensiones “se conjugan y confluyen, pero tienen especificidades diferenciadas”.

En lo que hace a la dimensión externa, a pesar de la articulación al mercado mundial y la preeminencia de los núcleos de poder supra-estatales no se ha aniquilado las funciones, capacidades ni eventuales posibilidades de acción de los espacios estatales nacionales como instancias o nudos de concertación de fuerzas sociales y de desarrollo relativamente autónomo:

“La reciente discusión latinoamericana post-neoliberalismo, afirma la necesidad de ver a ese Estado “de la periferia” como un momento de captura de espacios de soberanía, de más y mayores “grados de libertad” frente a la lógica del capital”. Así en la actualidad “Empezó a abrirse paso la idea de que la especificidad de los Estados en el marco del capital global es ganar grados de libertad (soberanía) mediante dos vías”. La primera tiene que ver con la gestión propia del excedente local, proveniente de la renta del recurso estratégico. Esta es una tendencia firme que plantea nuevos desafíos teóricos y prácticos. (Thwaites Rey y Castillo, 2008) La segunda, aún en los inicios, “es el intento de hacer que una parte de la masa de capital que circula por la región, y de ser posible la mayor parte del excedente producido en el interior de la región, se “desconecte” del ciclo del capital global, por lo menos en algunos grados”. De todos modos, estos procesos de reconfiguración no están a salvo ni de contradicciones ni de interrogantes sobre su dinámica.

Ya al interior de los espacios nacionales el Estado, mantiene y reproduce un determinado modo de organización social, concepto que permite abarcar la extraordinaria complejidad de la realidad contenida en las relaciones Estado-sociedad y sus respectivas instituciones. En ese sentido, es de suponer que en cada experiencia nacional, la existencia de un aparato estatal responde a la necesidad de resolver un conjunto de antagonismos, necesidades, demandas, disputas y contradicciones planteados en el proceso de construcción de ese modo de organización social. Por lo que: “El papel del Estado es el resultado del involucramiento de las instituciones que van surgiendo en el curso de los procesos de resolución de las cuestiones socialmente problematizadas, exista o no consenso en que sea el Estado nacional quien deba resolverlas” (Oszlack, 2007).

En términos de Jessop “Los aparatos estatales económicos y sus medios de intervención no son neutrales, sino que están integrados en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses. Esto significa que la intervención del Estado tiene limitaciones inherentes para garantizar las condiciones para la acumulación del capital y está siempre sujeta a la influencia inevitable de diferentes luchas de clase y democrático-populares. También significa que la idoneidad de instrumentos particulares de política y formas generales de intervención no solamente variarán con cambios en la estructura económica sino también con cambios en el balance de fuerzas políticas” (Thwaites Rey, 2010, p. 19).

Para la autora “Lograr la participación activa y consciente de la más amplia pluralidad de intereses y perspectivas, a la par que promover el sentido de lo público, construir capacidades institucionales de gestionar lo común, priorizar lo general por sobre lo particular, exige grandes esfuerzos políticos y militantes.” Esta tensión sobre la forma de gestión participativa de lo colectivo, representa una preocupación de cualquier estrategia estatal.

Como se menciona anteriormente “el Estado no es una instancia mediadora neutral”, es una ilusión instrumentalista –“usar” libre y arbitrariamente el aparato estatal como si fuera una cosa inanimada operada por su dueño–. “La ficción del interés general se enfrenta cotidianamente a la cooptación de las instituciones estatales por intereses específicos, que plasman, se materializan, en las propias instituciones y que van asegurando la pervivencia del sistema. El objetivo irrenunciable debe ser la eliminación de todas las estructuras opresivas que, encarnadas en el Estado afianzan la dominación y hacer surgir, en su lugar, formas de gestión de los asuntos comunes que sean consecuentes con la eliminación de toda forma de explotación y opresión.”

Por ello para la autora “el Estado mismo es un campo privilegiado de disputa” sobre el cual y en el cual se disputan diferentes grupos y luchas.

Desarrollo

A la hora de definir Desarrollo se presentan una diversidad de posturas en torno a este concepto, incluso existen diferentes visiones respecto a cómo debe este alcanzarse. Entre ellas la perspectiva economicista o la corriente institucionalista que sostiene la idea de que el subdesarrollo es una etapa hacia el desarrollo, un estado intermedio en el camino hacia la modernización (de sesgos evolucionistas).

Desde estas perspectivas, el concepto de desarrollo nace en la segunda posguerra, momento en que los países participantes de esta debían “reconstruirse” y los países del tercer mundo debían “desarrollarse”. Así, este se refería a una “evolución”, a distintas etapas (Rostow) que debían atravesar dichos países para pasar de sociedades tradicionales a modernas, de la mano del crecimiento (clara hegemonía del pensamiento económico). Estas ideas eran sostenidas por la Escuela de la Modernización (Parsons, Hoselitz, etc.), perteneciente a su vez a una de las tres grandes corrientes del desarrollo: la evolucionista.

De esta manera el desarrollo se concibió como un concepto que se diferenciaría de crecimiento siendo una evolución hacia una forma de visualizar respuestas a problemáticas anteriores y a otras que se venían generando: sociales, ambientales, económicas, etc. ya que el crecimiento sólo hacía alusión al incremento de la producción y de capitales. Así el crecimiento sirvió de base para concebir esta noción de desarrollo, ligadas entre sí. Tal es así que suele decirse que ambos están en directa relación, ya que a mayor y a más largo plazo se den las tasas de crecimiento, menor tiempo se tardaría en aumentar y mejorar el nivel de vida; no obstante puede darse el caso donde exista una alta tasa de crecimiento sin desarrollo o aumento de bienestar de la mayoría. Así estas corrientes (Perroux, Myrdal, etc.) suelen definir al Desarrollo como “procesos de crecimiento de una economía” a lo largo del cual se aplican tecnologías y “se producen transformaciones sociales, con una mejor distribución de la riqueza y del ingreso”[5].

De esta forma se incorporan a este nuevo concepto aspectos cualitativos que hacen a la elevación del nivel de vida de la población: “El Desarrollo es un proceso general que puede ser entendido como un cambio social global. Este no solo involucra aspectos cuantitativos (crecimiento) si no también aspectos cualitativos (cambios estructurales) y hace referencia a la brecha que separa los niveles de vida que se alcanzan en unos y otros países (Desarrollados vs. Sub-desarrollados) y a los procesos que dan lugar a la elevación del nivel de vida” (ibíd.). Así se entiende al concepto desde una multidimensionalidad de áreas que contribuyen a la calidad de vida de los individuos, entrañando en sí, un cambio estructural de dichos factores en forma equilibrada y conjunta.

Para el desarrollo también existen elementos condicionantes u obstáculos a superar, entre los que suelen mencionarse: la escasez de capital físico; las elevadas tasas de crecimiento poblacional (que generarían mayor población improductiva); las (desequilibradas) relaciones de dependencia de los países subdesarrollados con los desarrollados; la debilidad del sector público y otros obstáculos tales como algunos factores sociales y políticos.

Debido a que para estas corrientes el desarrollo abarca aspectos cuantitativos y cualitativos el grado de desarrollo se puede evaluar mediante un conjunto amplio de indicadores. Desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) elabora un Índice del Desarrollo Humano, que toma en cuenta el ingreso per cápita, educación y esperanza de vida para caracterizar la calidad de vida de las poblaciones. Así pueden clasificarse los países en tres tipos según el IDH: de alto desarrollo humano, de desarrollo humano Medio y de desarrollo humano Bajo.

Por otro lado, el enfoque estructuralista, consideraba que existían países desarrollados por que había otros que necesariamente debían ser sub-desarrollados, siendo consecuencia uno de otro. Teóricos de esta escuela comienzan a considerar que el concepto debe redefinirse, abarcando además de crecimiento económico mejoras en la calidad de vida de la sociedad, sobre todo de las periferias del mundo. Es así que a fines de los ´60 comienza a cuestionarse el sentido del desarrollo y las teorías que lo sustentaban, planteándose una revisión del concepto por parte de organismos internacionales y especialmente de la CEPAL en América Latina (André Gunder Frank, Theotonio dos Santos, Prébisch, Furtado, etc.), apoyado esto en el fracaso que se observaba de las estrategias modernizadoras y los efectos negativos que se estaban observando del crecimiento urbano-industrial y las crisis económicas frecuentes. Se comienza a observar que el crecimiento económico no necesariamente daba lugar a mejoras importantes en las condiciones sociales de la población, por lo que a decir de uno de los referentes del pensamiento estructuralista (Prebisch, 1981) se desvanecía cada vez más “el mito de que podríamos desarrollarnos a imagen y semejanza de los centros”.

Además otra de las corrientes, la historicista, pregonaba que cada modelo de desarrollo es singular, dependiendo de su historia y contexto, por lo que para esta tampoco debiera existir “un modelo” a seguir. No obstante los postulados de esta escuela no llegan a la práctica, siendo la crítica de sus detractores que a pesar de lo expuesto también pueden encontrarse ciertas regularidades en la realidad.

Entre otros de los teóricos críticos del desarrollo encontramos a Castoriadis (1980), para quien “el término desarrollo comenzó a ser utilizado cuando resultó evidente que el “progreso”, “la expansión”, “el crecimiento” no constituían virtualidades intrínsecas, inherentes a toda sociedad humana, cuya realización (actualización) se habría podido considerar como inevitable, sino propiedades específicas y poseedoras de un “valor positivo”, de las sociedades occidentales” (Castoriadis, 1980, p.188). Es decir que para el autor Occidente se pensaba y se proponía como modelo para el mundo, ya que había descubierto el modo de vida apropiado para toda la sociedad humana, llegando esta al desarrollo cuando alcanza la capacidad de crecer indefinidamente (crecimiento autosostenido); lo que implicaría que esta idea del crecimiento ilimitado de la producción y de las fuerzas productivas, se torna de hecho, la finalidad central de la vida humana.

Asimismo entre otros cuestionamientos y planteos alternos a la noción de desarrollo dominante que fueron aflorando, podemos citar las críticas de autores tales como Edgardo Lander, Arturo Escobar, Bresser Pereira, Boaventura de Souza Santos, Pablo Dávalos y Eduardo Gudynas entre los más destacados, junto a las propuestas provenientes desde las cosmovisiones indígenas andinas. Para Dávalos “lo que hay que cambiar, y radicalmente, no es el subdesarrollo sino todo el discurso y la práctica del desarrollo en su conjunto. En otras palabras, hay que asumir al desarrollo como una patología de la modernidad. Lo que es necesario asumir y transformar, entonces, es todo el proyecto civilizatorio”. Para este autor “De los conceptos alternativos que han sido propuestos, aquel que más opciones presenta dentro de sus marcos teóricos y epistemológicos para reemplazar a las viejas nociones de desarrollo y crecimiento económico, es el sumak kawsay, el buen vivir[6]” (Dávalos, 2008).

Volviendo a las críticas que comienzan a aparecer del primigenio concepto del desarrollo en la década del ´70, se van registrando el planteamiento de distintos modos alternativos del desarrollo. De esta manera se van adicionando al concepto diferentes adjetivos que van dando cuenta de las variadas dimensiones que debía involucrar el concepto de desarrollo: Desarrollo Humano (impulsado por el PNUD), desarrollo sostenible (que involucra la dimensión ambiental), desarrollo endógeno (alude a recursos propios del lugar, como el capital social), desarrollo integral (incorporando la equidad), desarrollo territorial, etc. No obstante, en este tránsito de la noción de desarrollo se produce un cambio importante ya que la sociedad pasa de ser “objeto” del desarrollo a ser “sujeto” de su propio desarrollo, en relación a las condiciones y capacidades sociales y culturales para el desarrollo.

“En la actualidad, independientemente del énfasis que distintos investigadores ponen en los diferentes factores vinculados al desarrollo, existe un amplio consenso acerca de que el desarrollo es un fenómeno de dimensiones múltiples, en el que interviene una diversidad de actores, y en el que entre otros, inciden factores de carácter político e institucional, económico, geográfico, cultural, histórico y demográfico” (Lucca, 2008, p. 133), es decir que el desarrollo tiene un carácter multidimensional y complejo.

Finalmente también existen interpretaciones que asocian al desarrollo con el grado de libertad con los que cuenta el ser humano para elegir el tipo de vida que prefiere (expansión de la capacidad de decisión de los individuos). En estos términos el desarrollo implicaría eliminar algunos tipos de falta de libertad que restringen a los individuos a pocas opciones y escasas oportunidades para definir su destino (Amartya Sen). Así para este autor “el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos” citado en Lucca (2008), exigiendo este la eliminación de las principales fuentes de privación de la libertad, las cuales están asociadas a la pobreza económica, a la falta de servicios y atención pública, a la falta de educación y a la ausencia de libertades políticas y civiles entre otras.

Desarrollo Rural

De acuerdo a Valcárcel (2007) “el concepto y entendimiento del desarrollo rural no se desprenden de manera automática de los enfoques y propuestas de las teorías más generales del desarrollo”, sin embargo al igual que este “ha habido diferentes modos de concebir el desarrollo rural” (p.44). En los años de la posguerra la problemática agraria en América Latina se centró en la evolución de la producción, considerada lenta y atrasada, debatiéndose por entonces las razones que impedían el desarrollo en estos países. Siguiendo a Manzanal (2006), hace ya dos décadas Astori realizó un detallado análisis crítico sobre las controversias en el agro latinoamericano e identificó tres grandes corrientes interpretativas sobre sus  procesos y las propuestas para enfrentar sus limitaciones y mejorar las condiciones de vida de la población rural. En sus aspectos generales estas corrientes aún siguen vigentes aunque con propuestas adaptadas al nuevo contexto de la globalización y de las transformaciones socioeconómicas de los últimos años. La primera, la estructuralista, privilegiaba el análisis del proceso agropecuario como “un obstáculo estructural al desarrollo regional” siendo centro del debate desde fines de los ‘50 a inicios del ‘70 desde la CEPAL, ICIRA y la FAO. La segunda, la corriente neoclásica, se ha fundamentado en la necesidad de generar estímulos económicos a la producción (por la ausencia de inversión), haciendo abstracción del contexto social en que se integra el proceso productivo. Esta visión fue encarnada por el Banco Mundial y diferenciaba entre agricultura tradicional y moderna, objetivo al que debían orientarse las políticas modernizadoras. Y la tercera corriente, la marxista, asocia la explicación de los problemas agropecuarios con el funcionamiento de la economía capitalista. Aquí se adopta una perspectiva histórico-estructural, introduciendo desde esta postura el binomio agricultura comercial–agricultura de subsistencia, para abandonar las categorías moderna-tradicional. Estas corrientes son factibles de ser asociadas con sus equivalentes en el discurso actual sobre un nuevo modelo de desarrollo más participativo y articulado entre sociedad civil, el Estado y las ONG´s.

Con el agotamiento del modelo neoliberal de los ‘80 y ‘90 comienzan a aparecer propuestas de políticas alternativas que reconocen cierta intervención del Estado, como un agente más del desarrollo, en áreas vedadas en la etapa anterior. Buena parte de estas nuevas perspectivas giran en torno al Desarrollo Territorial, en el marco de nuevas políticas flexibles que contemplan las particularidades locales. Desde esta perspectiva del desarrollo, el Desarrollo Rural, la estrategia para atender a los pobres rurales, es ahora parte de una política territorial, de una política de desarrollo local, en la que se conjuga lo urbano y lo rural y se supera la histórica y tradicional dicotomía que ha venido separando a dichas esferas. Todo este devenir de un nuevo paradigma de desarrollo dentro del propio modelo neoliberal (originado tanto desde los organismos internacionales de financiamiento, ONG´s y ámbitos académicos) fue centrando la estrategia en el desarrollo local, la descentralización, el accionar del tercer sector y la sociedad civil. Todo lo cual confluye a favor de la generación de “empowerment”, “gobernanza” y “capital social” en beneficio de los actores del lugar y la democracia local. Es decir un avance en la descentralización, ahora orientada a instrumentar modos de generar “desarrollo económico local”, al desarrollo de las actividades productivas locales, donde lo agropecuario es una de ellas pero no la única. En la nueva visión se toman en cuenta al conjunto de actividades que se encadenan en un determinado territorio (agro, industria, comercio, servicios) a través de distintas relaciones funcionales que operan entre ellas. La estrategia de desarrollo local insiste en la necesidad de incrementar la autonomía de las localidades, en crear condiciones favorables para estimular la confianza, la reciprocidad y la cooperación; también avanza sobre la importancia de la participación y de la organización de los actores locales. Además estas estrategias, llevan implícitas o explícitas la concertación público-privada a través de la promoción de las relaciones entre los actores locales, la movilización de la población, la cohesión social, la colaboración entre instituciones y la formación de redes. Porque se trata de cuestiones que son consideradas “clave” para el desarrollo local y en consecuencia también para el rural. De este modo se observa un pasaje hacia el desarrollo territorial, un devenir que avanza hacia el localismo y se difunde a través de variadas conceptualizaciones.

Así resultan esenciales para el desarrollo económico local las relaciones sociales y el fomento de la cultura emprendedora, la formación de redes asociativas entre actores locales y la construcción de lo que hoy denominamos capital social. Y junto con esto aparece una nueva faceta de la democracia que, según se sostiene, tiende hacia su profundización, que conduce a que la ciudadanía se involucre en las decisiones vinculadas a sus intereses más cercanos y sensibles, en un contexto que supone la gestión compartida del desarrollo económico entre el sector público y la sociedad civil, definiendo un nuevo modo de hacer política de desarrollo económico que conduce a “un círculo virtuoso de interacciones entre el avance de una democracia más participativa y la descentralización de competencias a los niveles subnacionales, para asegurar la asunción de competencias, capacidades y recursos por parte de las entidades y actores locales e impulsar, de ese modo, las estrategias de desarrollo local” (Alburquerque, citado en Manzanal et al., 2006).

Por otro lado continúa Manzanal “América Latina con una extraordinaria dotación de recursos naturales de uso agrícola ha experimentado un proceso muy acelerado de urbanización en la segunda mitad del siglo XX, siendo la emigración una realidad que muestra la incapacidad de las zonas rurales para ofrecer empleo a una población total en aumento” (Manzanal et al, p.33). También agrega que es necesario generar un proceso de reinterpretación del espacio rural, porque los criterios (censales) de distinción entre lo rural y lo urbano (por densidad demográfica) son insuficientes para comprender la compleja gama de actividades económicas y fuertes interrelaciones sociales y económicas existentes entre zonas de población aglomerada y dispersa, cuestionando la vieja dicotomía rural-urbano.

En América Latina cuestiones como estas se inscriben en el contexto de análisis de la “nueva ruralidad”, caracterizada por: espacios que permanecen vinculados a los grandes complejos agroindustriales; espacios reestructurados en función de intereses turísticos y ambientales y espacios redefinidos como áreas deprimidas, marginales o sin uso económico potencial. En todos ellos resulta difusa y difícil la focalización exclusiva de lo rural (lo cual conecta a la “nueva ruralidad” con el análisis basado en el territorio y en el desarrollo local). Por otro lado la pluriactividad de los actores rurales en el agro, comercio y en los servicios (en ámbitos urbanos como rurales) junto al empleo rural no agrícola (en manufactura y servicios) conforma una heterogénea gama de funciones que dificulta adoptar la anterior visión sectorial.

Al respecto la estrategia neoliberal llevó a la quita de las políticas sectoriales entre ellas la agraria, liberalizando el mercado. “Así se consolidó el sistema agroalimentario mundial de las grandes corporaciones transnacionales, y se desprotegió, marginó y excluyó a los sectores productivos de menores recursos” (Manzanal et al., p.36). “Cerca del 64% de la población rural de América Latina y el Caribe vive por debajo del umbral de la pobreza y, durante los dos últimos decenios, en el número de pobres en las zonas rurales ha aumentado tanto en términos absolutos como relativos” (Manzanal et al, p.37)

Coincidiendo con Manzanal para Valcárcel (2007) “El desarrollo rural como teoría y práctica fue construido y puesto en marcha bajo la influencia y presión de organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), La Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), La Comisión Económica para la América Latina (CEPAL), el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA), centros de investigación y de enseñanza, así como de los gobiernos nacionales. Los resultados alcanzados en la ejecución, de infinidad de proyectos denominados de desarrollo rural, aportaron su cuota”. Para el autor “Se puede decir que el desarrollo rural parte implícitamente de la premisa que hay un área en la sociedad que se encuentra atrasada y desfasada frente a otra de tipo urbano y, por lo tanto, hay que apoyarla para que supere las causas que originan dicho desfase” (Valcárcel, 2007).

Ahora, si bien existen diversas definiciones de desarrollo rural, es de interés establecer cómo se articulan en reflexiones y prácticas mayores, así como los resultados alcanzados. Los principales enfoques (y prácticas) de desarrollo rural, siguen un hilo cronológico, cabiendo aclarar que los enfoques más recientes son, en parte, herederos de las miradas y praxis tradicionales, redefinidas o superadas por la cambiante transformación de la realidad y de su percepción (Valcárcel, 2007) que obligaba a sus ideólogos y teóricos a redefinir ideas y propuestas.

Dicho autor realiza un rápido recorrido histórico de los mismos[7] comenzando por El Desarrollo Comunal: “Esta estrategia fundacional de desarrollo rural, surgida en los años ‘50 del siglo pasado, refleja muy bien el temperamento modernizador de la época posterior a la segunda guerra mundial (…) Partían de una visión dual de la sociedad: la existencia de un sector tradicional, el campo; y, un sector moderno, el urbano industrial motor del crecimiento económico global” (p.46). Esta proponía transformaciones en la tecnología campesina, en sus condiciones de vida y sus valores mediante programas de capacitación técnica y educación. La Revolución Verde: “Propuesta modernizadora del agro tercermundista basada en lo central, en el cambio en la producción agrícola por medio del uso de semillas de arroz, maíz y trigo mejoradas de alto rendimiento, acompañada de todo un paquete tecnológico compuesto por fertilizantes agroquímicos, sistemas de riego sofisticados y extensión agrícola. La importancia de esta propuesta, en el momento que surgía, radicó en que mostraba perspectivas muy optimistas con respecto a la erradicación del hambre y la desnutrición en los países subdesarrollados” (Valcárcel, p.48). El trasfondo político de esta estrategia de desarrollo rural era no alterar las estructuras de dominación y explotación en el campo, evitando con ello la reforma agraria y los movimientos de protesta. Fue la antítesis de la revolución roja, de las mayorías campesinas revolucionarias: China (1948), Vietnam (1954) y Cuba (1959) para acceder a la tierra. Reformas Agrarias: “Alrededor de la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina aún predominaba en las zonas rurales el sistema de la gran propiedad con rezagos feudales y sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban archipiélagos de minifundios en manos de familias campesinas y medianas propiedades familiares de producción comercial, variando el peso de cada una de ellas según el país y la región. Luego, en el marco de los procesos revolucionarios o reformistas, surgieron otras reformas agrarias: En Guatemala y Bolivia en 1953, en Cuba en 1959; en el Perú en 1970; y, en Nicaragua en 1979” (p.50). Así recién desde la década del ‘60 se promulgan diversas leyes de reforma agraria en casi todos los países de América Latina. Esta iniciativa “perseguía, además de modernizar sus agriculturas y hacerlas funcionales al desarrollo industrial capitalista, mantener el orden interno y la paz social que los movimientos campesinos y las guerrillas de inspiración castrista habían puesto en cuestión. La sola distribución de la tierra no trajo los resultados económicos esperados en casi todos los países donde fueron aplicadas, persistiendo en ellos el atraso y la pobreza. Empero, liquidaron a las viejas clases terratenientes y abrieron los canales para la construcción de democracia, ciudadanía e institucionalidad (…)” (Valcárcel, p.52). Programas de Desarrollo Rural Integral y el BM: Un punto de inflexión en las concepciones y prácticas del desarrollo rural se da en 1973, cuando se asume que la pobreza rural puede ser superada con el incremento de la productividad de la pequeña agricultura, considerando al campesino como productor de alimentos y bienes de exportación, propiciándose una nueva estrategia de desarrollo rural (BIRF). “La estrategia de los DRI consistía en trabajar en zonas específicas, a través de asistencia técnica, apoyo, insumos e infraestructura a lo largo de un periodo determinado, con el objeto de impulsar masivamente y desde distintos sectores del Estado una mejora en las condiciones de producción y de vida” (Valcárcel, p.54). No obstante, cada vez menos instituciones asumen la idea de enfrentar la pobreza con sólo elevar la productividad. Desarrollo Agroexportador: “Como propuesta de desarrollo rural las instituciones internacionales no la presentan ni promocionan con este nombre, empero ya se ha hecho sentido común igualar crecimiento de las exportaciones con desarrollo como resultado del permanente bombardeo del discurso ideológico liberal (…) Su legitimidad emana del denominado Consenso de Washington, el cual señalaba que los países tercermundistas deberían alentar su producción interna hacia los mercados internacionales para aumentar sus divisas y poder enfrentar el pago de la deuda externa. Para ello deberían fomentar y apoyar las exportaciones en general, pero sobre todo las no tradicionales agrarias, incentivando las inversiones privadas nacionales y extranjeras” (p.57). El IICA y el Desarrollo Micro regional: “A comienzos de los 90, el IICA edita varios documentos alrededor del desarrollo micro regional. A partir de este enfoque se entiende que hay desarrollo rural cuando se han conseguido niveles aceptables de producción y productividad de la agricultura campesina, además de un cierto bienestar de la población rural. Sus partidarios definen al desarrollo rural como un tema complejo que incluye distintas dimensiones y niveles de análisis (…). En la nueva acepción del desarrollo rural –afirma el economista chileno Sergio Sepúlveda- se agregan los procesos siguientes: el fortalecimiento de la sociedad civil, la democracia en el campo; la equidad entre géneros y grupos de edad, la creación y perfeccionamiento de los sistemas políticos locales, la creación de un mayor número de polos de acumulación en el territorio con la finalidad de construir un mercado interno sólido y diversificado; el desarrollo regional y local (…) no tomar en cuenta las dinámicas social y política convierte las formulaciones para el desarrollo rural en un ejercicio técnico que busca resolver un problema complejo a partir de la manipulación de muy pocas variables y cuyo resultado puede ser medido en función de sus logros económicos. Así, el desarrollo rural es un proceso socioeconómico y no el conjunto de políticas, programas y proyectos los cuales son instrumentos para impulsar y orientar el proceso”. “Se sugiere prestar atención a procesos que habitualmente son dejados de lado y que resultan centrales para el análisis, la formulación y aplicación de políticas, entre ellos se incluye: El tejido social (sociedad global y rural); La dinámica del poder y las formas de dominio existentes; El grado de desarrollo del Estado; La diversidad cultural y étnica de la sociedad; La lógica y fuentes de acumulación. Para el éxito de la propuesta ésta requiere ser: participativa, democrática, transformadora y basarse en la dinámica social. En tal sentido la formulación de políticas diferenciadas para el desarrollo rural implica considerar el punto de vista de los campesinos y de sus organizaciones” (p.60). El IICA y el Desarrollo Rural Sostenible – Enfoque Territorial: Los crecientes problemas ambientales que relucen en el informe Brundtland, dan pié a “El nacimiento en dicho informe del concepto y enfoque sostenible va influir definitivamente en las posteriores reflexiones alrededor del desarrollo incluyendo por supuesto el rural. Sergio Sepúlveda en su ensayo Desarrollo Rural Sostenible-Enfoque Territorial, señala que el punto de partida para abordar lo que es el desarrollo es el análisis dinámico e integral de las dimensiones económica, sociocultural, ambiental y político institucional. El objetivo es promover el bienestar de la sociedad rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo general de la sociedad. Para lo cual es clave la formulación de estrategias e instrumentos de política que conduzcan al desarrollo territorial en regiones principalmente rurales…” (p.61). Así el desarrollo rural se consolida por medio de dos propósitos superiores: la cohesión social y la cohesión territorial. “El enfoque territorial pone de manifiesto (a) el carácter polifacético de los territorios rurales; (b) la necesidad de formular políticas con objetivos múltiples e integrales; (c) la necesidad de superar el marco institucional tradicional y las inversiones sesgadas hacia lo económico; y (d) la urgencia de establecer mecanismos institucionales que promuevan un sistema participativo y abierto para formular soluciones desde la base. Todos estos aspectos inciden, directamente, en la definición y ejecución de las políticas públicas. En efecto, desde el punto de vista de la gestión de las políticas públicas, el enfoque territorial subraya al menos cuatro elementos: (i) la relevancia de que el territorio se constituya en el objeto de las políticas; (ii) la necesidad de desarrollar políticas públicas contextualizadas; (iii) la cooperación entre agentes públicos y privados, nacionales y locales, como elemento fundamental para la gestión de las políticas; y (iv) la importancia de redefinir el papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisión de bienes públicos, la dirección y la regulación de la economía, y la construcción de la democracia y la institucionalidad rural” (Ib.). Más que una estrategia general para las zonas rurales, el DRS con Enfoque Territorial se trataría de una reflexión que persigue contribuir al debate. Desarrollo Territorial Rural: Al comenzar el milenio este nuevo enfoque del desarrollo rural comienza a tomar fuerza y a legitimarse tanto en el mundo de los organismos internacionales (FIDA, FAO, BID) como en la academia. Observando una creciente relevancia del enfoque territorial para la elaboración de políticas de desarrollo rural. Al respecto Alejandro Schejtman y Julio Berdegué, elaboraron un documento titulado “Desarrollo Territorial Rural” donde plantean este enfoque. En primer lugar, lo definen como “un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente a la economía territorial a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes así como incrementar las oportunidades para que la población pobre participe del proceso y de sus beneficios”. Considerando al territorio “como un conjunto de lazos establecidos por la interacción social en un determinado espacio”. “Escriben que el DTR debe formularse y establecerse con horizontes de mediano y largo plazo para permitir la maduración de procesos sustantivos de desarrollo, progreso que según los autores necesita más de una década”. “Por su parte, los economistas Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, en su artículo “Un enfoque territorial del desarrollo rural” (2004), definen el enfoque territorial del desarrollo rural como aquél cuya finalidad es: 1. Proyectar a su máximo potencial el valor agregado de los recursos locales subutilizados. Integrar las actividades rurales y urbanas en una sola dimensión territorial, centrada en proyectos económicos regionales, y 2. Incorporar a la población rural pobre a las oportunidades de empleo e inversión generadas por el crecimiento local”. En los últimos años, el debate sobre el enfoque territorial del desarrollo rural ha madurado y se ha incorporado a las Estrategias de Desarrollo Rural del Banco Mundial (2003) y del BID (2005) y nuevos trabajos han aparecido. “Los enfoques de Desarrollo Rural están orientados no únicamente a temas “agronómicos” sino a la gestión del conjunto de recursos y actores del territorio; entre ellos, el rol de los gobiernos locales se identifica como central”. “… incluso algunos países, los menos, han llevado el enfoque territorial del desarrollo a políticas nacionales, como México y Chile, o a políticas subnacionales como Brasil y Argentina. Brasil es el único país que muestra experiencias recientes y exitosas relacionadas con enfoques territoriales”. En Europa algunas experiencias del Programa LEADER de la Comisión Europea han ido en esta línea. De esta forma el Enfoque territorial implica, una ruptura con el enfoque sectorial del proceso de desarrollo, observando a la perspectiva territorial como un esfuerzo de romper con el enfoque dicotómico clásico rural-urbano.

Respecto a este paradigma del DTR Lattuada (2006) destaca que incluye “no solo a los productores agropecuarios y sus familias sino al conjunto de la población que reside y trabaja en el ámbito rural no agrario. Esta perspectiva otorga visibilidad y prioriza los lazos de la producción agropecuaria propiamente dicha y las actividades vinculadas –transformación, servicios, y actividades no agropecuarias- que en los procesos y tendencias hacia la modernización y urbanización, teóricamente, generan mayores oportunidades de trabajo e ingresos en las zonas rurales” (p. 154).

Asimismo Manzanal (2006), se esfuerza por avanzar sobre el concepto de DTR, proponiendo “al desarrollo local-rural como un proceso contradictorio y territorialmente definido, que puede y debe ser dirigido a favor del fortalecimiento de las instituciones (normas y leyes) y de las organizaciones locales representativas de los sectores mayoritarios de la población, enmarcado en los procesos de integración social y cultural, de sustentabilidad ambiental y de crecimiento productivo y re-distributivo de los sectores de menores recursos” (p. 213). A la vez, lo va distinguiendo del DTR: “Cuando nos referimos al desarrollo local-rural estamos utilizando un concepto que pretendemos diferenciar, específicamente, del desarrollo territorial rural (Schejtman y Berdegué: 2003). Dado que nuestra perspectiva focaliza en el fortalecimiento de las organizaciones y de la participación de la población organizada, priorizando el sendero que conduce hacia una nueva hegemonía; mientras que el enfoque territorial pone el acento en la competitividad y el crecimiento productivo que, aunque importantes quedan subordinadas, para nosotros, a la construcción de poder de los sectores populares” (p. 212). De esta forma para Manzanal, el desarrollo rural-local depende de una democracia local participativa y del fortalecimiento de la población rural-local organizada en el territorio, es decir participación de la población y la articulación interinstitucional. No obstante al respecto, Pais (en Manzanal, 2006) observa que “Uno de los problemas con que se encuentran las instituciones que intervienen en el desarrollo rural es la ausencia o escasa representatividad de la población beneficiaria” (p. 364) a la hora de la participación.

El BID, asimismo “hace suya también la propuesta de DTR, entendiéndolo como un proceso simultáneo de transformación productiva, institucional y social en un determinado territorio rural, con el fin de reducir la pobreza (BID, 2006)”.

  El BID y el Desarrollo Rural: “El año 2003 este Banco parte de considerar que América Latina y el Caribe enfrentan tres grandes desafíos: i) consolidar el crecimiento económico; ii) lograr una mayor equidad; y, iii) reducir la pobreza. Los elementos esenciales en dichos desafíos, son las transformaciones productivas del sector agroalimentario y las acciones directas para reducir la pobreza rural. Por su potencialidad el ámbito rural como territorio es estratégico en el desarrollo armónico de los países de la región. El desarrollo rural para el BID abarca los sectores productivos, como los aspectos ambientales y sociales”. Dicha entidad, sostiene la continuidad del sector primario como motor fundamental de la economía rural.

Ahora bien, más allá de este recuento existen otras definiciones de Desarrollo Rural, tal como se discute en profundidad en el trabajo de Schenider (2004), en el cual “fue definido como un proceso que resulta de acciones articuladas que quieren inducir cambios socioeconómicos y ambientales en el ámbito del espacio rural para mejorar la renta, la calidad de vida y el bienestar de las poblaciones rurales. Dadas las especificidades y particularidades del espacio rural, determinadas por las condiciones sociales, económicas, ambientales y tecnológicas, el desarrollo rural se refiere a un proceso evolutivo, interactivo y jerárquico de sus resultados, manifestándose en los términos de esa complejidad y diversidad en el plan territorial” (Manzanal et al., 2006, p. 90). No obstante la discusión del desarrollo rural se conecta también al debate más general sobre los procesos de cambio social.

Por otro lado se señala también otras nuevas concepciones de lo rural como el Paradigma alternativo de desarrollo rural (Ploeg et al. 2000 y Renting, 2004). “El nuevo paradigma surge en contraposición al modelo productivista y a las tendencias homogeneizantes y deterministas del capitalismo en el agro. Se rechaza la especialización y la segregación sectorial de la agricultura, favoreciendo el eslabonamiento de múltiples actividades en un mismo espacio rural. Se promueven las acciones descentralizadas con el fin de reasentar la producción en el capital ecológico, social y cultural” (Schiavoni et al., 2006, p.251).

Y finalmente desde la perspectiva agroecológica, el desarrollo rural, “se basa en el descubrimiento, sistematización, análisis y potenciación de los elementos y conocimientos locales, para a través de ellos, diseñar en forma participativa, esquemas de desarrollo definidos por la propia identidad local del etnoecosistema concreto en que nos encontramos” (Guzmán Casado et al. 2000: 535) citado por Velarde en Manzanal et al. 2006, p.397. “En contra de las corrientes dominante, la agroecología considera que no existe desarrollo rural si este no está basado en la implementación de sistemas agrícolas que preserven los recursos naturales y de la articulación permanente con el sistema sociocultural local, siendo el principal soporte para lograr el desarrollo de una agricultura sustentable” (p.397). “En los últimos tiempos, hemos asistido a la reconceptualización de la idea de desarrollo rural. El desarrollo rural, como sinónimo de crecimiento, asimilado a la idea de modernidad dominó el escenario latinoamericano de las políticas agrarias desde la década del ´50. Con el tiempo, esa idea fue siendo revisada y cuestionada por aquellos que veían que eran relativamente pocos los beneficiados por este enfoque modernizante y que por otro lado, se perdía una forma de pensar y de producir sostenidas durante años” (p.398).

Para cerrar, Valcárcel expone una serie de destacadas reflexiones respecto a este concepto y su evolución: “Los viejos enfoques de Desarrollo Rural se muestran hoy mayormente obsoletos frente a la magnitud de los cambios en las sociedades rurales y la supervivencia de agudos problemas”. Definitivamente, quedan fuera aquellos aspectos de las estrategias con sesgo económico que no valoraban los recursos naturales así como aquellas premisas en que el productor agrario aparece como un ser homogéneo en todo lugar, sin diferencias culturales ni étnicas ni de recursos. “La participación de la población en múltiples planos, en particular en aquellos donde se toman las decisiones más cruciales en la vida y gobierno de la localidad y territorio, se vuelve un axioma de cierta garantía de éxito de los programas y proyectos de desarrollo rural superando de esta manera la visión convencional de la participación”. “Promoción y consolidación de la ciudadanía, pero también modernización y descentralización del Estado, expansión del mercado (interno y externo sin exclusiones) se convierten en las columnas de cualquier enfoque y estrategia seria de desarrollo del campo y sus pobladores”. “Por último, en este rápido repaso de lo que han sido los enfoques y estrategias de Desarrollo Rural hemos observado un giro desde los enfoques más sectoriales (agricultura) y unidimensionales (economía), centrados en la modernización, productividad y crecimiento económico, a percepciones y propuestas cada vez más holísticas que incorporan, de un lado, las variables sociales y culturales, y de otro propuestas multisectoriales (agricultura, energía, industria, medio ambiente, pero también turismo y artesanía) todas centradas en las capacidades de las personas (no sólo varones) y en el respeto al otro, al diferente” (Valcárcel, 2007).

Luego de esta revisión sobre las distintas perspectivas teóricas del desarrollo y el desarrollo rural, se puede distinguir que el Plan Estratégico Agroalimentario PEA 2020 se sitúa dentro de los marcos del modo de producción capitalista y por lo cual concordando con la visión ortodoxa del desarrollo. Así este persigue el crecimiento de la producción agroalimentaria (de manera sustentable) a través de la incorporación de innovación y tecnología (así como su desarrollo y difusión) para incrementar la productividad y las exportaciones, es decir, se plantea producir más y de mayor valor. De esta forma apoya el desarrollo en el crecimiento, observándolo beneficioso para el conjunto de la sociedad; encontrando además correspondencia entre algunos de los valores del PEA con los de la modernidad (emprendedorismo empresarial y cultura del trabajo). Si bien también incluye los objetivos de desarrollo del milenio de la ONU, objetivos de equidad territorial, de inclusión social y la sustentabilidad ambiental, estos aspectos sociales y ambientales se anexan a las ideas principales del PEA. Asimismo propone crear un régimen (fiscal) alentador a la inversión privada para llegar a la máxima potencialidad productiva con alta competitividad, mediante innovaciones tecnológicas. De esta manera toma al fin económico-productivo como punto de partida del enfoque sistémico del PEA cuyo objetivo principal es impulsar la generación de riqueza económica, persiguiendo mayores superficies cultivables, mayores stocks pecuarios y un incremento de la industrialización del agro. Por otra parte también promueve ampliar la Infraestructura para posibilitar el incremento de la producción, fortalecer lo institucional para asegurar el desenvolvimiento de los mercados de insumos y productos y adecuar la legislación para facilitar las actividades económicas; de esta forma se espera que el PEA tenga positivo impacto en la macroeconomía Argentina (exportaciones, PBI, etc.). Finalmente, supone que el cumplimiento de sus metas productivas tendrá un impacto casi directo en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) propuesto por la ONU. Es decir, en lo que respecta a la dimensión socio-cultural se generarían las condiciones adecuadas para el desarrollo social, organizacional y humano, con perspectivas de progreso individual y social, priorizando la equidad, la inclusión, el arraigo y el respeto a la diversidad cultural, según lo citado.

Si bien las Universidades Nacionales participaron de la elaboración del PEA, algunas de las facultades han marcado su disidencia con el modelo productivo exportador propuesto, ya que lo observan íntimamente asociado al avance de la frontera agraria a costa del despojo de los campesinos de las tierras, al desmonte y a la deforestación. Asimismo puede notarse que el PEA incorpora en baja proporción a la agricultura familiar y no ahonda en los mecanismos para alcanzar la sustentabilidad respecto a lo ambiental. No obstante dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura de la Nación si existen programas y proyectos orientados a la agricultura familiar, como a las poblaciones indígenas, al desarrollo rural y de género destinados tanto a mejorar la calidad y las condiciones de vida de la población rural, como a su inclusión, su organización, financiamiento e incorporación de tecnologías, entre otros aspectos. De todos modos en gran parte de los casos, las intervenciones persiguen incorporar finalmente a los individuos al mercado.

Gobernanza

A mitad de los años ochenta, el debate teórico político estaba dominado por palabras como descentralización, cooperación y red. Esto reflejaba el espíritu de esos tiempos, alineado contra toda manifestación de autoridad jerárquica, incluido el Estado. Ello junto a la incertidumbre de la existencia de un centro de control político eficaz, dio lugar a poner la atención progresivamente en formas alternativas de gobernance social.

Siguiendo a Mayntz (1998) “…actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”. En sus inicios el paradigma de la gobernanza “…estaba concentrado sobre el ‘sujeto’ de la dirección política, el gobierno, y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos socioeconómicos; ahora incluye también la estructura, las actitudes y los comportamientos del ‘objeto’ del control político”, reubicando el foco desde la capacidad de dirección a la posibilidad de gobernabilidad y concentrando el desarrollo de la teoría en las formas cooperativas y horizontales de autorregulación social y de producción de políticas.

Para otro de los autores, Dasí (2008) el concepto de Gobernanza ha transitado “desde la economía a la ciencia política y de la administración, con el objeto de procurar una gestión más inclusiva y co-responsable de la cosa pública frente a los tradicionales modelos más impositivos o burocráticos…”, introduciendo “nuevos estilos de toma de decisiones más ‘blandos’, menos regulados” que se tornan luego formas de gobierno. Precisamente la reterritorialización del papel y de las responsabilidades del Estado y de los diversos actores en la toma de decisiones políticas hizo de la gobernanza el centro de diversas atenciones. Así para el autor “….la gobernanza se refiere a la emergencia de un nuevo sistema de relaciones más complejo que incluye nuevos actores emergentes externos (hasta ahora) a la arena política”, representando un modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos. Ésta entonces, por definición “implica a un amplio, y complejo, conjunto de actores públicos y privados, y se basa en la flexibilidad, el partenariado y la participación voluntaria de los diversos representantes de los intereses sociales existentes e implica un nuevo modelo operativo para los actores y niveles de gobierno implicados (supranacional, nacional, regional, local) y para los procesos de decisión a la hora de hacer política (relación, negociación y formación de consensos). La coordinación aparece como necesaria, entre los distintos niveles de gobierno y entre las distintas políticas con impacto sobre el territorio” (Dasí, 2008).

Volviendo a Mayntz, en el centro de esta nueva discusión teórica se encuentran diversos tipos de sistemas de negociación, aquí los dos modelos principales tomados en consideración fueron, los acuerdos neocorporativos o más en general policy networks (redes políticas) mixtas entre lo público y lo privado y los sistemas de autorregulación social. Las redes surgen en sectores de políticas en los que el poder está disperso entre diversos actores, donde se necesita la cooperación para alcanzar una mayor efectividad. Sin embargo, rápidamente se ha entendido que la capacidad de solución expresa de los problemas por parte de las redes públicas/privadas y de la autorregulación social, puede estar limitada. Dado que los diversos agentes públicos y/o privados en el interior de tales sectores tienen intereses típicamente diferentes, se impone el problema de cómo encontrar un acuerdo sobre una solución eficaz, sin descargar los costos sobre quienes no están involucrados a la red.

Finalmente, “Desde el punto de vista de la concepción original “top-down” de la governance, la negociación entre actores políticos y sociales en las policy networks o en estructuras neocorporativas, así como la delegación de funciones reguladoras a instituciones de autogobierno local o sectorial, apuntaban a una pérdida de capacidad de conducción del Estado”. Pero en este punto “La investigación empírica en ciencia política ha aclarado, sin embargo, que no se trata tanto de una pérdida de control estatal, sino más bien de un cambio en su forma. La autorregulación social, después de todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado”. “En particular, el Estado mantiene el derecho de ratificación legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias allí donde los actores sociales no lleguen a alguna conclusión (por ejemplo, las negociaciones sobre los estándares técnicos), y el derecho de intervenir con una acción legal o ejecutiva en el caso en que un sistema autónomo no satisfaga las expectativas de regulación. Por tanto, el control jerárquico y la autorregulación social no son mutuamente excluyentes. Ellos son principios ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinación y autorregulación “a la sombra de la jerarquía”, puede ser más provechosa que cualquier otra forma “pura” de governance (Mayntz y Scharpf 1995)”.

Capacidad Institucional

Las funciones municipales se vinculan cada vez más a una multiplicidad de áreas con niveles de complejidad creciente y de dinámicos cambios, por lo que obliga a los municipios a disponer una cierta dotación de capacidades para abordarlas. La capacidad institucional es un tema clásico de la gestión pública y toma preponderancia en la denominada “segunda generación de reformas” del Estado, momentos en que se buscaba un “mejor Estado” en lugar de “menos Estado”, que había sido plasmado en las primeras reformas dando lugar a un mayor posicionamiento del mercado. Así este término comienza a ser empleado por organismos internacionales tales como el BID y el PNUD, no obstante se ha venido redefiniendo e interpretando de distintas maneras a través de los años. En sus primeros momentos la atención se centró en la construcción y fortalecimiento de la estructura interna, en las estrategias de organización y en los cuadros técnicos burocráticos pero sólo hacia adentro de la organización (“fortalecimiento institucional”). Para el inicio de los ´90 el concepto ubica dichos problemas dentro de un entorno integrado por actores, con sus influencias e interdependencias entre los mismos. Actualmente, la capacidad institucional del sector público está relacionada con la gobernanza y se refiere a la habilidad de las organizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la rendición de cuentas. Así hoy día este concepto no se limita al aparato organizacional, sino que hace alusión al ámbito institucional, es decir, a las reglas de juego formales e informales, a los procesos o prácticas que establecen los comportamientos de los actores y restringen sus actividades y expectativas, y a la gobernanza (Rosas Huerta, 2008).

Dicha autora, hace una revisión de la literatura sobre la capacidad institucional como concepto interpretado de diversas maneras e identifica definiciones que pueden clasificarse en categorías tales como “capacidad indicada”, “capacidad efectiva”, “capacidad como producto o resultado de un proceso” o “capacidad como proceso”. Así para nuestro caso la categoría de capacidad indicada, que hace alusión a la capacidad institucional como el potencial que tienen las organizaciones para cumplir metas o tareas, es la que más se adecua. Entre los autores de esta categoría se encuentra la definición de Oszlak, quien la entiende como la disponibilidad y aplicación efectiva de los recursos humanos, materiales y tecnológicos que posee el aparato administrativo y productivo del Estado para gestionar la producción de valor público, sorteando las restricciones, condiciones y amenazas de su contexto (Rosas, 2008).

Al respecto, es pertinente citar aquí a Oszlak y Orellana, de acuerdo a los cuales “Entre lo que las organizaciones ambicionan hacer (su “aspiración” en términos de logros de un proyecto) y lo que efectivamente consiguen, existen con frecuencia diversos obstáculos o inconvenientes que por diferentes motivos impiden o entorpecen la realización de las diferentes tareas requeridas” conducentes al logro de los resultados buscados. Estos obstáculos constituyen una brecha a la que Alain Tobelem denomina “déficit de capacidad institucional”. De acuerdo a este autor, los déficit de capacidad institucional más frecuentes pueden agruparse en las siguientes categorías: los relacionados con normas, leyes y reglas de juego que condicionan la ejecución de tareas; los de coordinación interinstitucional e interjurisdiccional; los de estructura organizacional interna y distribución de funciones; los de capacidad financiera y física de la organización; los de las políticas de recursos humanos y sus remuneraciones y finalmente los relacionados a la capacidad de los responsables de ejecutar las tareas.

Por otro lado, la capacidad institucional es dinámica, cambiante e históricamente construida. No se trata de algo dado y homogéneo para todas las áreas de política, sino que los rasgos de la capacidad están sujetos a múltiples factores (por ejemplo, al tipo de problema público, los actores gubernamentales y sociales, los recursos, etc.), por lo que su existencia debe ser comprobada e interpretada en cada área de políticas públicas específica, y en casos nacionales o locales particulares (Rosas, 2008).

Asimismo se plantea recurrir a las elaboraciones teóricas relativas al Proceso de Implementación de políticas públicas (Wildavsky y Pressman, 1973; Subirats, 1989) de ser necesario, para aportar al análisis de la implementación de políticas públicas por parte de los organismos estatales locales (políticas locales de promoción vinculadas a un subsistema del sistema económico local, la agroindustria).

Por último, se ahondará también en el enfoque de la industrialización de la agricultura, modelo de desarrollo al cual responde el sistema de producción agropecuario planteado en el PEA, y que fuera acuñado por una corriente de pensamiento generada a inicios de la década del noventa, sustentada a partir de las contribuciones del “Agribusiness” y de la economía agroalimentaria. Este enfoque, significa la conjunción de las estrategias productivas primarias con las de la industria, hasta hace pocos años vistas como antagónicas entre sí. Esencialmente constituiría la aplicación gradual de una serie de estrategias y técnicas propias de los procesos industriales, a las diferentes etapas de la cadena agroalimentaria, dando especial importancia a los aspectos de generación de valor. Vale aclarar que estas contribuciones teóricas, se encuentran englobadas dentro de la Escuela de la Nueva Economía Institucional. Así por agroindustria entenderemos “al término que abarca diversas ramas industriales tales como las ramas manufactureras que procesan productos de origen agropecuario, desde la producción de alimentos hasta la de textiles o papel, considerando también aquellas ramas que proveen insumos para el agro y cuya evolución está estrechamente ligada al sector. Así la industria de la maquinaria agrícola –que pertenece a la rama metalmecánica- o la de plaguicidas y fertilizantes -químicas- son a menudo denominadas agroindustrias. Con esta acepción amplia se intenta abarcar los efectos multiplicadores, hacia adelante y hacia atrás de la producción agropecuaria” (Obschatko, 1992).

Entre los estudios, investigaciones y metodologías orientadas a examinar las capacidades institucionales suele encontrarse profuso material. No obstante el número de estudios existentes comienza a restringirse cuando se “desciende” respecto del nivel del Estado analizado y las áreas a focalizar, tal como en nuestro caso los municipios, la agroindustria y el agregado de valor, de exigua elaboración frente a temas fiscales por ejemplo. “En la actualidad existen, en la mayoría de los países del mundo, diversos esfuerzos enfocados a evaluar las políticas públicas. Tal es el caso de Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Francia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, y México, entre otros. Sin embargo, existen pocas experiencias que se orientan a realizar evaluaciones institucionales, y en particular a valorar si los gobiernos, tanto centrales como locales, cuentan con la capacidad institucional para diseñar y aplicar políticas dedicadas a resolver problemas públicos…” (Rosas Huerta, 2008). A nivel Latinoamérica se verificó numerosa bibliografía sobre capacidades institucionales de origen Colombiano y Mexicano. Ya más próximo geográficamente se detectó un estudio Uruguayo (Moreira, 2004) que también hace foco en las capacidades estatales (no obstante a nivel central)  para formular e implementar políticas en áreas específicas de la agroindustria uruguaya: las cadenas láctea y cárnica; preguntándose ¿Cuál es la capacidad estatal en juego en los procesos de formulación e implementación de dichas políticas en curso?.

Asimismo según Mabel manzanal “En Argentina la problemática institucional y de desarrollo local vinculada a ámbitos urbanos, especialmente en ciudades medias ligadas a la industria y servicios, ha sido parcialmente explorada. … En cambio se desconoce la cuestión institucional del desarrollo local articulado al agro y al desarrollo rural, siendo un aspecto poco estudiado salvo excepciones. Además desde lo académico se carece de propuestas centradas en el análisis de las instituciones vinculadas al desarrollo rural”. En relación a ello Eduardo Buttice, quien aborda la  Capacidad Institucional de pequeños municipios para el diseño y ejecución de Programas de Promoción Social y Productiva, señala que de la revisión bibliográfica por el realizada, observa que se carece de una situación diagnóstica de los pequeños municipios, inclusive de las áreas rurales y los aspectos productivos de los mismos.

Problema y Objetivos:

Como se mencionó precedentemente se vislumbra el planteo e implementación de políticas orientadas a la promoción de la agroindustria y el agregado de valor a la producción primaria en municipios de zonas rurales, lo que involucra múltiples  factores intervinientes (institucionales, socioculturales y productivos entre otros) y requeriría determinadas capacidades de la red política local para abordar dichas intervenciones, que progresivamente envuelven al gobierno local. Tal es el caso del municipio de la provincia de Córdoba a seleccionar, que ha intervenido en la consolidación de un cluster porcino, la instalación de una planta de huevo líquido, el relevamiento de su sector productivo, un proyecto de marca colectiva y su zonificación territorial. Por su parte, el municipio seleccionado de la provincia de Santa Fe ha logrado conformar un Programa de agregado de valor orientado a la producción agroalimentaria, la materialización de un parque industrial, la constitución de una mesa de diálogo rural, la proyección de distintos proyectos de riego agrícola y la puesta en vigencia de variados servicios de apoyo a la producción que van desde el asesoramiento legal-administrativo al financiamiento de proyectos productivos.

Por ello, en vista a la presencia de casos como los descriptos, la propuesta de tesis se plantea responder: ¿Cuáles son las capacidades estatales en el territorio que permiten la implementación de políticas de promoción de agroindustria en municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad? ¿En qué grado existe y cómo opera la articulación y coordinación entre los municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales y los otros niveles del Estado, en la implementación de políticas orientadas a la promoción de la agroindustria? ¿Qué rol juegan las relaciones del gobierno local con los distintos actores público-privados del territorio en la implementación de políticas orientadas a la promoción de agroindustria en municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales pampeanas en la actualidad?

Objetivo General:

Comprender el modo de las relaciones verticales y horizontales del gobierno local y las capacidades estatales en juego, relacionadas a la implementación de políticas de promoción de agroindustria, en dos municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad.

Objetivos Específicos:

-Caracterizar las distintas políticas de promoción de agroindustria implementadas en dos municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad.

-Identificar y analizar las capacidades institucionales de la red política local que posibilitan la implementación de políticas de promoción de agroindustria en dos municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad.

-Interpretar la significación que los actores técnicos y políticos otorgan al Estado y al  Desarrollo (Rural) en dos municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad.

-Interpretar la significación que los actores técnicos y políticos otorgan a la agro-industria en dos municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales en la actualidad.

-Analizar las interacciones verticales y horizontales del gobierno local con los distintos actores público-privados del territorio en los dos municipios seleccionados.

Al inicio del planteo de la investigación, a través de la revisión bibliográfica sobre las capacidades institucionales en municipios Argentinos, la sucinta observación de ello en determinados casos en la praxis y la cuasi inexistencia de intervenciones como las que aquí se pretenden analizar, hacen suponer al autor que factiblemente se hallen múltiples capacidades institucionales en juego en la red política local que posibilitan la implementación de políticas de agroindustria en los municipios a analizar, con gran incidencia de los actores del territorio.

Metodología:

En vista a los objetivos establecidos en el trabajo, se apelará a la adopción del paradigma interpretativo ya que el investigador observará e interpretará una fracción de la realidad social, intentando comprender el sentido de las acciones de los actores, a la vez que toma parte en ella interviniendo a través del programa PNAIyAV. Además el enfoque epistemológico que subyace corresponderá a la epistemología del sujeto conocido propuesta por Vasilachis (2006), que proclama una ruptura ontológica y epistemológica ya que, y coincidiendo con la autora, postula la igualdad esencial entre los seres humanos como presupuesto básico, lo que implica que tanto el sujeto que conoce (el investigador) y el sujeto conocido tengan igual capacidad de conocer, siendo este último parte activa en la construcción (ahora) cooperativa del conocimiento, en un proceso donde ambos participan y se ven afectados. Por otro lado se asumirá un estilo de investigación cualitativa, en vista al conocimiento que esta proporciona acerca de las organizaciones, del contexto social, de la perspectiva de los participantes y de sus prácticas e interacciones rutinarias, siendo útil para describir, comprender y explicar el fenómeno -aún por explorar- de la agroindustria en este segmento de municipios; aferrándonos a la tradición específica del Estudio de Caso para conducir el estudio, ya que interesa las particularidades justamente de dicho segmento. Así a fin de analizar las capacidades institucionales de la red política local  que posibilitan la implementación de políticas de promoción de agroindustria en municipios de pequeña a mediana escala de zonas rurales así como sus interacciones verticales y horizontales, se apelará al estudio de dos casos espacialmente distantes: un municipio de la provincia de Córdoba, en vista a su consideración reciente como caso exitoso de una administración local que propende a la agroindustria y al agregado de valor, y un municipio de la Provincia de Santa Fé, el cual cuenta con industrias vinculadas al agro y sobresale por sus intervenciones en esa dirección. De esta forma, los criterios básicos seguidos para la selección de dichos casos, fueron la concurrencia en los mismos de: un municipio de zona rural de pequeña a mediana escala (2.000 a 30.000 habitantes); pequeños y medianos productores agropecuarios en la zona rural circundante (preferiblemente organizados); presencia de agroindustrias; organizaciones de apoyo al sector agrario e industrial (de I+D, económicas-financieras, educativas, etc.); programas públicos y privados de desarrollo económico de los distintos niveles del Estado, así como otras variables concluyentes para la definición de  los mismos: rol activo del gobierno local (iniciativas orientadas al sector productivo como ser planes estratégicos, parques industriales, programas que involucran la cooperación de distintos actores, etc.), el entramado institucional en el ámbito local (organismos públicos locales, provinciales y nacionales con políticas focalizadas en el sector productivo), la pertenencia a regímenes municipales diferentes (autónomo en el caso de Córdoba, no así en el de Santa Fé) y la desigual forma de delimitación territorial (ejido urbano para el de Córdoba y ejido colindante en el de Santa Fe). De esta manera los municipios se constituyen en nuestras unidades de análisis y los actores en las unidades de recolección, tratándose de una muestra intencional o basada en criterios.

Por otro lado se asumirá un diseño de investigación flexible para este estudio en el que, la estructura de elementos componentes preliminar permitirá “… la posibilidad de cambio para captar los aspectos relevantes de la realidad analizada durante el transcurso de la investigación” (Mendizábal, 2006, p.67) posibilitando ante situaciones inesperadas realizar modificaciones en las preguntas de investigación, propósitos o técnicas. Este diseño dará por resultado un estudio descriptivo donde “el análisis de la información es no matemático” (Ibíd., p.68).

Respecto a las Técnicas utilizadas para recabar datos, en vista al primer objetivo se propone realizar recopilación y análisis documental (de fuentes primarias y secundarias: Documentos oficiales, actas, boletines, Archivos oficiales, diarios, páginas webs, ordenanzas, códigos, leyes provinciales y programas o proyectos implementados o frustrados), así como entrevistas a funcionarios municipales de las unidades de la administración que intervienen en las políticas en cuestión. El segundo objetivo específico también forzará a realizar entrevistas con los funcionarios y técnicos pertenecientes (o implicados) a la implementación de políticas de promoción de agroindustria, relevamiento de organismos competentes en el territorio y a la observación in situ. Por su parte para los objetivos tercero y cuarto, se recurrirá a la observación y la técnica de entrevista, con objeto de comprender las significaciones que los actores otorgan a las distintas nociones propuestas. Posteriormente a la indagación de las mismas se procederá a su desgrabación, dando paso al análisis e interpretación.

Finalmente respecto al último objetivo también se propone realizar recopilación y análisis documental de distintas fuentes, así como entrevistas a funcionarios y técnicos municipales de las diferentes áreas vinculadas a las políticas en análisis.

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[1] Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (2010). Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, participativo y federal 2010-2020. p.83.

[2] Ibídem, 80.

[3] Además, para atender específicamente a la propuesta de valor agregado en origen, el Estado ha creado la Subsecretaría de Agregado de Valor y Nuevas Tecnologías dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, producto a su vez de la jerarquización de la ex secretaría homónima.

[4] La Política Generativa pretende permitir a los individuos y los grupos que provoquen las cosas, en lugar de que las cosas les ocurran. Esta actúa suministrando las condiciones materiales y los marcos organizativos necesarios para las ineludibles decisiones de política de vida que toman los grupos e individuos en un orden social general. Así, ella implica otorgar autonomía a los sujetos de políticas o programas (generando recursos), descentralizar el poder político y permitir la construcción de confianza activa (en instituciones de gobierno u organismos relacionados). La confianza activa está estrechamente unida a dicha concepción de política generativa.

[5] Mochón, F. y Beker, A. (1997). Economía, Principios y Aplicaciones. Madrid: Mc Graw Hill.

[6] “Sumak kawsay es la voz de los pueblos kechwas para el buen vivir. El buen vivir es una concepción de la vida alejada de los parámetros más caros de la modernidad y el crecimiento económico: el individualismo, la búsqueda del lucro, la relación costo-beneficio como axiomática social, la utilización de la naturaleza, la relación estratégica entre seres humanos, la mercantilización total de todas las esferas de la vida humana, la violencia inherente al egoísmo del consumidor, etc. El buen vivir expresa una relación diferente entre los seres humanos y con su entorno social y natural. El buen vivir incorpora una dimensión humana, ética y holística al relacionamiento de los seres humanos tanto con su propia historia cuanto con su naturaleza”. Dávalos P. (2008). Reflexiones sobre el Sumak kawsay (el buen vivir) y las teorías del desarrollo. ALAI.

[7] No lineal en momentos, ni de validez universal